법률안 거부권/대한민국
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1. 개요[편집]
거부권(拒否權) 또는 재의요구권(再議要求權)은 대한민국 헌법 제53조 제2항에서 정하는 바에 의하여 대한민국 대통령이 갖는 법률안 거부권으로, 총체거부(package veto)와 환부거부(affected veto)의 형태를 띄고 보류거부(pocket veto)는 인정되지 않는다. 거부권은 삼권분립에서 대통령이 행정부의 수장(정부수반)으로서 입법부를 견제하는 가장 강력한 수단에 해당한다.[1]
2. 법적 근거[편집]
대한민국헌법
제53조 ①국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.
②법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회 중에도 또한 같다.
③대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.
④재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑤대통령이 제1항의 기간 내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.
⑦법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다
제53조 ①국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.
②법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회 중에도 또한 같다.
③대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.
④재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑤대통령이 제1항의 기간 내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.
⑦법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다
대한민국 헌법 제53조가 정하는 바에 따라 대한민국 대통령은 대한민국 국회에서 의결된 법률에 대해 재의를 요구하는 방식으로 거부권을 행사할 수 있다(환부거부). 대통령의 거부권은 정치학적으로 행정부의 수반인 대통령이 국회의원들로 하여금 국민의 뜻에 반해 법률을 제정하지 못하도록 견제하는 기능, 국회의 재의결이 있을 때까지 법률안의 기능을 정지시키는 기능 등을 두루 포함하는 것으로 해석된다. 다만, 탄핵소추 건에 대해서는 거부권 행사가 불가능하다.[2]
한국에서는 헌법상 대통령이 법률안 거부권을 행사하려면 국무회의에서 재의요구안을 의결한 뒤 재의요구서를 붙여 대한민국 국회에 다시 보내는 환부거부만이 인정되며, 미국과 달리 보류거부의 방식은 인정되지 않으므로 대통령이 15일 이내 공포와 거부권 행사를 모두 하지 않고 보류하면 국회법 98조에 따라 국회의장이 법률을 공포해야 한다.
거부권을 행사해 법률안이 국회로 다시 이송되면 대한민국 국회는 지체 없이 법안의 재의결과 폐기 가운데 하나를 선택하여야 한다.[3] 재의결을 위해서는 국회의원 과반수 출석에 출석의원 과반수 찬성이 아닌, 과반수 출석과 출석인원의 ⅔이상 찬성을 필요로 한다.[4] 재의결이 결정되면 다시 정부로 넘어가는데, 이 때에도 대통령이 공포하지 않을 경우 대통령의 거부권은 무력화되고, 국회의장이 직권으로 법률안을 공포하며 이는 대통령이 공포한 것과 법적으로 효과가 같다. 즉, 대통령 거부권은 재의결된 법안에 대해서는 거부권 행사가 불가능하다.
또 대통령은 거부권 행사시 법률안 전체에 대한 거부권만을 행사할 수 있으며 법률안의 일부에 대해 선택적으로 환부하는 등 부분적인 거부권 행사는 할 수 없다(총체거부). 이는 행정부가 법률안을 입맛대로 편집함으로써 간접적으로 입법활동에 간섭하는 것을 방지하기 위함이다. 이 규정은 1962년에 5차 개헌에서 추가된 것으로 그 이전인 이승만 정부에서는 정부에서 수정한 법률안 7건이 통과되었다.
반대로 국회에서는 거부된 법률안을 수정하여 수정안을 의결할 수 있으나, 이 법안은 거부된 법률안과는 별개의 새로운 법률안으로 취급되므로 대통령이 거부권을 행사하는 것이 가능하다.[5]
민주화 이후 대통령(권한대행 포함)이 거부권을 행사한 법률안에 대해 재의 의결로 법률안이 통과된 사례는 노무현 정부 당시 입법된 '대통령 측근비리 의혹 특검법'뿐이다. 당시 여당인 열린우리당의 의석이 1/3에 못미쳐, 야당인 새천년민주당과 한나라당이 밀어붙여 대통령 거부권을 무시하고 법률로 성립시킬 수 있었다.
한편 환부된 법률안의 표결은 무기명으로 이루어진다[6] . 따라서 각 정당에서 당론으로 결정하는 것은 무의미하며, 또한 (주로 재의를 요구당한) 야당 측에서 반란표를 기대하기도 한다.
2.1. 지방의회 재의요구권과의 비교[편집]
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지방자치단체에서는 지방자치단체장과 중앙정부의 장관이 지방의회의 조례에 대한 재의요구권을 갖는다. 지방자치단체장의 재의요구권은 대통령 거부권과 유사하게 조례 전체에 대한 총체거부만이 인정된다. 거부권이 행사된 조례는 지방의회에서 ⅔ 이상의 찬성으로 재의결이 결정되면 다시 지방자치단체장에세 넘어가는데, 이 때에도 거부하면 지방의회 의장이 직권으로 조례안을 공포하며 이는 지방자치단체장의 공포한 것과 법적으로 효과가 같다. 지방자치단체장은 재의요구권을 무시하고 통과된 조례가 법령을 위배했다고 간주하면 대법원에 제소하여 그 여부를 다툴 수 있다. 한편 교육 관련 조례에 대해서는 교육감 역시 거부권을 가지고 있다. 대통령의 거부권과 달리 지방자치단체장의 재의 요구는 상당히 자주 행사되고, 지방의회에서 자주 무시되기도 한다.[7] 예를 들어 오세훈 서울시장이 당시 서울광장 사용 문제와 2011 서울특별시 무상급식 주민투표 문제에서는 제5회 전국동시지방선거를 통해 서울특별시의회를 장악한 민주통합당이 거부권을 씹고 조례를 재통과시켰다.
한편 지자체장(혹은 교육감)은 의결된 조례를 행안부에 보내는데, 이 때 조례 관련 사항을 관할하는 중앙정부 부처의 장관이 지방의회에서 의결된 조례에 대해 재의를 요구할 수 있다. 예를 들면 교육 관련 조례라면 교육부장관, 지자체 공무원 정원 등에 관한 사안이라면 행정안전부장관이 재의요구를 할 수 있다. 이 재의요구에 대해서는 지자체장의 재의요구와 동일하게 지방의회에서 ⅔ 이상의 찬성으로 재의결을 할 수 있고, 중앙정부에서 이에 불복하면 대법원에 제소가 가능하다. 중앙정부의 재의요구권은 중앙정부에서 광역자치단체, 기초자치단체 모두 조례를 뒤엎어버리는 거부권으로 기능하는데 지자체에서는 이에 대한 불만이 굉장히 많다. 특히 행안부가 거부권을 행사할 경우, 지방의회-지자체장과 극심한 마찰을 빚는 경우가 많다. 행안부는 지자체 조례에 대하여 주로 인원 정수나 예산 문제에 대해 거부권을 행사하는데, 이는 곧 지방자치 침해를 의미하기 때문이다.
3. 역대 거부권 행사 사례[편집]
헌정 사상 가장 거부권을 많이 행사한 대통령은 이승만 전 대통령으로 45건이다. 혼자 60% 정도를 차지하고 있는데, 대통령이 되자마자 자신을 지원해준 한국민주당과 척을 지면서 국회와 극한 갈등을 벌였기 때문이다. 거기에 제대로 된 체제가 잡히지 않은 헌정 초기에 6.25 전쟁의 혼란으로 인하여 거부권의 행사 자체도 대통령이 아닌 국무총리 명의로 거부권을 행사하여 국회에서 반려되는 등 이상하게 이루어진 적이 많았다.
노무현 전 대통령은 재임 기간 중 총 6차례 거부권을 행사했다. 이 중 2건은 탄핵 소추를 당해 직무가 정지되어 헌법재판소에서 기각될 때까지 고건 권한대행 체제가 진행되었는데 고건 전 국무총리가 대통령 권한대행 자격으로 행사한 것이다. 노무현 전 대통령 본인은 "대북송금 특검법(1차 특검법은 거부권없이 수용했으나 특검 수사 이후 다시 수사 기간을 더 연장하라는 2차 특검법이 나오자 거부)" "대통령 측근비리 의혹 특검법" "태평양전쟁 전후 강제동원 희생자 지원법" "학교용지 부담금 환급 등에 관한 특별법" 등에 대해 거부권을 행사했다.
고건 전 국무총리는 2004년 거창 양민 학살사건의 보상에 대한 특별법 및 박근혜 전 의원이 발의한 사면법 개정안에 거부권을 행사하였고 얼마 뒤 16대 국회가 종료되면서 법안은 자동 폐기되었다. # 사실 박근혜 전 의원의 재의 요구는 2004년 3월로, 16대 국회는 5월에 임기가 만료되었기 때문에 2개월의 물리적 시간은 있었으나, 실제로는 제17대 국회의원 선거로 인해 국회 구성이 급변한데다, 당시에는 국회의원 선거 후 한 달 간의 인수인계 기간에는 쟁점 법안을 처리하지 않는 것이 사실상 관례였기 때문에[8] 제16대 국회는 3월에 노무현 탄핵안을 가결한 이후에는 아무런 업무를 하지 않았다. 고건 전 권한대행이 거부권을 행사할 수 있었던 것에는 이런 배경이 있다.
이명박 전 대통령은 거부권을 1번 행사했다. 대중교통 육성 및 이용촉진에 관한 법률 개정안(대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률, 속칭 택시법)에 대해 전국 버스업계가 2012년 버스 운행 중단 사태를 결의하며 강력하게 반발하고 나서자 제18대 대통령 선거가 끝나고 박근혜 전 대통령 취임 이전에 임기 종료를 앞두고서 행사했다. 기사
박근혜 전 대통령은 임기 동안 총 2번, 2015년 5월 25일과 2016년 5월 27일 국회법 개정안에 대해 거부권을 행사했다.
윤석열 대통령은 2023년 4월 4일에 더불어민주당과 정의당의 찬성으로 국회 본회의를 통과한 양곡관리법 개정안에 대해 거부권을 행사했다. 이어 2023년 5월 16일에는 중범죄 의료인 면허 취소법은 공포하였으나 간호법 제정안에 대해 두 번째 거부권을 행사했다. 2023년 12월 1일 노란봉투법과 윤석열 정부 공영방송 이사 및 사장 대규모 해임 사건 이후 더불어민주당이 발의한 [2121710] 한국교육방송공사법 일부개정법률안, [2121712] 방송법 일부개정법률안, [2121714] 방송문화진흥회법 일부개정법률안 등 4가지 법안에 모두 거부권을 행사했고 국회로 넘어왔으나 결국 2023년 12월 8일 모두 부결되었다.
2024년 1월 5일, 윤석열 대통령은 일명 "쌍특검"(50억 클럽 특검 및 김건희 도이치모터스 주가조작 의혹 특검) 법안에 대해서도 특검법안 합의처리에 대하여 불문헌법(관습헌법)으로 볼 만한 관행이라고 주장하며 거부권을 행사하였다. # 이에 더불어민주당은 대통령이 배우자 방탄을 위해 국무회의를 열어 방탄 거부권을 행사했다며 부인 수사 법안에 거부권을 행사한 것은 이해충돌방지법 위반에 해당한다며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하겠다는 입장을 냈다. # 또한 더불어민주당 의원들은 국회법에 고위공직자의 이해충돌 우려가 있는 상황일 경우 국회의원은 「국회법」 제32조의5에 따라 이해충돌 우려가 있는 안건 등에 대한 회피 조항이 규정되어 있다는 점을 근거로 들어 대통령의 경우 이해충돌의 상황 속에서도 재의권에 대한 별도의 규정을 두는 법안을 발의하기도 했다.[9]
2024년 1월 30일, 윤석열 대통령은 이태원 압사 사고 이후 더불어민주당이 통과시킨 [2121515] 10·29이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발방지를 위한 특별법안(남인순 의원 등 183인)에 대해 거부권을 행사하였다. 이 법안은 정부의 법률안 거부권 행사 이후 여야 원내대표가 협상하여 영장청구의뢰권 등이 삭제되고 특조위 기간 연장 등이 없어진 [2126661] 10·29이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발방지를 위한 특별법안(윤재옥 의원ㆍ홍익표 의원 등 24인)으로 2024년 5월 2일 수정가결되었다.
2024년 5월 2일, 더불어민주당과 정의당 및 국민의힘 김웅 의원의 찬성으로 국회 본회의에서 통과된 [2124295] 순직 해병 수사 방해 및 사건 은폐 등의 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률안(박주민 의원 등 24인)에 대해 국민의힘은 투표를 거부한 뒤 대통령에게 거부권 행사를 건의하고 대통령실은 거부권 행사를 시사했다. 이에 이재명 더불어민주당 대표는 제20대 대통령 선거 당시 윤석열 대통령의 특검을 거부한 자가 범인이라는 발언을 그대로 인용하여 윤석열 대통령은 범인이 아닐 것이기에 법률안 거부권을 행사하지 않을 것이라는 논평을 냈다. 이재명 채 상병 특검 거부하는 자가 범인윤석열 대통령 범인 아닐 것
이렇게 윤석열 대통령은 제21대 국회와 함께한 2년 만에 10개의 법안에 대해 법률안 거부권을 행사하면서 제6공화국 출범 이후 가장 많이 거부권을 사용한 대통령이 됐다. 이 기조는 이어질 확률이 높은데 제22대 국회까지 강한 정권 심판론으로 인해 제22대 국회의원 선거에서 대패해 여소야대 정국이 이어지고 있기 때문이다.
채상병 특검법이 국회에서 가 179표로 부결됐다.
파일:IMG_584011111.jpg
3.1. 통계[편집]
1948년 제헌 이후 대한민국 대통령은 현재까지 총 76건의 법률안 거부권을 행사했다. 의원내각제였던 제5대 국회(장면 내각) 당시에는 대통령에게는 거부권이 없는 대신에 참의원(상원)이 법률안 거부권이 있었으며, 이 동안 거부권 행사가 8건이 나왔다. 이것까지 포함하면 총 84건이다.
[1] 이외에 대통령의 입법에 관한 권한으로 법률안 제출권, 법률안 공포권, 행정입법권, 긴급명령권, 긴급재정경제명령권, 헌법개정에 대한 제안권, 공고권, 공포권 등이 있으나, 이들은 대부분 절차상 대통령을 거치는 권한이거나 혹은 긴급한 사태를 요하는 특수한 권한이다. #[2] 정부로 이송되는게 아닌 헌법재판소로 이송되기 때문[3] '지체없이' 가 헌법에 명시되어 있지 않으나, 재의 절차는 지체 없이 행해진다. 법제처 실무강좌에 따르면 '정부의 재의요구안이 국회에 접수되면 국회의사국의안과는 지체없이 소관위원회, 교섭단체, 의사과등에 법률안이 환부되었음을 알리고 재의요구안을 의원등에게 배부한다. 재의요구안은 위원회에 회부되지 아니하고 바로 본회의에서 「○○법률안재의의건」으로 의사일정을 잡아 상정·처리한다.'라고 명시하고 있다. 그러나 지체없이라고 명시되어있지만, 정작 재의결 법적 시한이 법에 명시되어 있지 않아, 국회로 다시 이송된 후에 재의결 투표 날짜를 2~3달 뒤에 해도 문제없다. 심지어 1~2년뒤에 재의결 투표를 해도 법적으로는 문제가 없다.[4] 현재 국회는 300석이므로 최소한 150명 이상이 출석해야된다. 또한 150명 출석했다는 가정하에는 100명 이상이 찬성해야되며, 300명 전원 다 출석하면 200명 이상이 찬성을 해야 한다. 여소야대인 상황에서도 야당이 200석일 경우는 드물기 때문에, 여당이 마음만 먹으면 거부권 무력화를 막을 수 있다. 사실 대통령 거부권이 무력화되면, 개헌저지선 역시 붕괴되었다는 뜻이다.[5] 이렇게 새로운 법안으로 취급된다는 뜻은 재석 과반으로 통과시킬 수 있다는 뜻이기도 하다.[6] 국회법 제112조 (표결방법) ⑤대통령으로부터 환부된 법률안과 기타 인사에 관한 안건은 무기명투표로 표결한다. 다만, 겸직으로 인한 의원사직과 위원장사임에 대하여 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의한 경우에는 그러하지 아니하다.[7] 여야간 비율이 어느정도 유지되는 국회와는 다르게 지자체 의회의 경우 한 당이 일방적으로 장악하는 구도가 자주 생기기 때문[8] 이 관례는 바로 다음 제17대 국회에서 한미 FTA의 빠른 비준 동의안을 위한 이명박 전 대통령의 요청에 국회가 임기 마지막 달에 임시회를 연 것을 기점으로 깨지게 된다.[9] 다만 이 법안 역시 대통령이 거부권을 쓰면 그만이고, 헌법에 규정된 거부권을 법률로 무력화하는 것은 헌법재판소에서 위헌 결정을 받을 가능성도 있다.[10] 1948년~2023년의 통계는 국회입법조사처 '역대 대통령의 거부권 행사와 해외사례'. 2023.3.31. 국회사무처 <의정자료집(2020)> p.576-584를 참조.