행정구역 개편/호남/전주시-완주군 통합

  상위 문서: 행정구역 개편/호남

1. 개요[편집]

---

전주시에서 1997년, 2009년, 2013년 세 차례에 걸쳐 통합을 추진했으나 완주군의 반대로 번번히 무산되었다. 성사될 경우 통합 전주시는 74만 인구에 광주광역시의 2배, 해남군에 버금가는 광활한 면적의 도시가 된다.

2. 역사[편집]

---

1995년 도농통합 당시 이미 전주시의 인구가 50만을 돌파, 도농통합 시 대도시 문제가 발생할 수 있는 지역으로 간주되어 통합에서 제외되었다.[1] 이때 통합했으면 당시 문민정부의 대선 공약에 따라 울산보다 먼저 광역시로 승격되었을지도 모른다는 말들이 계속 나오는데, 사실 선후관계를 따지자면 울산은 이미 광역시 승격이 확정되었기 때문에 울주군과 합친 것이고, 오히려 경남도의 엄청난 반발을 무마하기 위해 일단 통합 후 승격을 보류했던 것이라 이야기가 다르다. 당시 집권여당인 민주자유당도 강력히 밀었던 전주시의 승격이 무산된 것은 내무부가 도저히 안 된다고 강력하게 반발하던 것도 있고[2], 그나마 창원이 있는 경남도가 저 정도였으니 전라북도가 전주 독립에 대해 어떤 입장이었을지야 뻔하지 않은가?

1992년부터 오랫동안 지역의 화제로 진행되어 왔으나, 완주군 쪽 이해관계가 걸린 사람들이 많아서인지 미온적인 태도를 보여왔다. 전주시에 있었던 완주군청을 완주군 관내(용진면)로 가져갔을 정도.

그러나 2012년 들어 완주군의 태도가 호의로 바뀌었고 전주시도 더욱 열의를 가졌다. 한창 통합논의가 진행되었던 2013년 5월 여론조사 결과 완주군에서의 통합 찬성 비율이 통합 반대 비율보다 10% 정도 상회하고 있었다. 그렇기 때문에 6월 26일에 있을 주민투표에서 통과 가능성이 높은 상태였다. 거기다 전북도민일보·전주KBS·전주MBC 공동 여론조사 결과 통합 찬성 45.5%, 통합 반대 35.6%로 나왔으나..

하지만 2013년 6월 26일 주민투표 결과, 부결이 나버렸다. 이에 따라 통합이 무산되었다. 유권자 69,381명 중 투표자는 36,933명이었으며 투표율은 53.2%로 개표 요건인 33%는 훌쩍 넘겼으나, 개표 후 반대표가 쏟아졌다.[3]

부재자 투표에서는 찬성 8,200표, 반대 6,387표로 찬성이 다소 우세했으나 반대 55.3%(20,343표) 찬성 44.7%(16,412표)였다. 지역별로 보면 용진·상관·이서·구이면에서는 찬성이 근소하게 우세했으나 나머지 지역에서는 반대가 우세했고, 특히 고산·비봉·화산 등 북동부 지역에서는 반대 비율이 80%를 초과했다.

특히 노인층과 농민층들의 반대가 심했는데, 이들은 전주시로 통합될 경우 옛 완주군 지역의 소외, 농촌 및 농민 홀대, 시세(市稅) 부과에 따른 세부담 증가, 통합 이후 예상되는 전주시 소재 혐오 시설들의 완주군 지역으로의 이전 및 이에 따른 갈등 등을 우려하여 통합에 반대한 것으로 알려졌다. 이들 노인층과 농민층들은 당장 완주군이 해산되고 전주시가 출범하게 되다면 완주군 출신들이 불이익을 받을까봐 걱정이었고 당장 통합시 시세 문제로 현 전주시민들과의 갈등과 차별화 등을 문제로 통합에 반대하고 있는 입장이다.

또한 완주군청이나 읍면사무소 공무원들 일부도 어렵게 얻어낸 공직에서 실직 및 실업 등을 우려하여 일부를 중심으로 반대하였던 것으로 알려졌다. 통합 시 전주시 공무원들과 인원수 조정문제로 새로운 갈등이 날 수도 있고 구조조정이나 퇴직령 등을 피할 수도 없기 때문에 완주군 공무원직을 떠나야 할 위기에 처할수도 있다는 말도 있었고[4] 공직사회에서 적극적 반대를 했기 보다는 그냥 여러가지 혼란이 예상되므로 적극적으로 밀기도 그렇고 반대하기도 그렇고 해서 뜨뜻미지근했다고 보는게 옳다. 군수, 군의원들이나 공공기관 기관장들의 자리보전 문제도 있고...

통합 무산에 따른 후폭풍으로 임정엽 완주군수는 사실상 제6회 전국동시지방선거에 출마하는 것 자체가 불가능해졌으며, 송하진 전주시장 역시 정치 인생에 타격을 입게 되었다.[5]

통합이 무산된 이후인 2013년 7월 여론조사에서는 통합 재추진 46.4%, 재추진 반대 42.6%로 통합 재추진 의견이 근소 우세했으며, 전주시 여론조사에서는 재추진 찬성 68.9%, 재추진 반대 21.2%로 통합 재추진 여론이 압도적이었다.[6]

한편 이것과 별개로 그 당시의 완주군의 지역구 의원(19대 국회 기준으로 3선의 새정치민주연합 최규성)이 선거구를 잃을 것을 우려해 통합에 적극적으로 나서지 않았던 점도 있다. 단독으로 한 지역구를 이루고 있던 청원군과는 달리 실제로 옆의 김제시와 같이 붙어있는 완주군은 김제시와 한 지역구로 합쳐져 있었기 때문에 전주-완주 통합이 성사되면 김제-완주 지역구는 깨지게 될 테고 남은 김제시는 옆의 고창-부안 선거구에 붙을 가능성이 높은데, 이렇게 되면 해당 지역구 의원과 경쟁해야 하니 통합에 침묵으로 일관한다는 것. 20대에서는 김제·부안, 완주·진안·무주·장수로 조정되었다.

한때 완주군은 산업단지 등을 통하여 인구 유입이 이뤄지고 개발효과를 보고 있어서인지 단독으로 승격을 기대할 수 있을 정도로 성장했었다. 관련 기사를 보자. 인구가 남원시를 추월하고 9만 명을 돌파했음을 보면 향후 개발이 무난히 진척될 경우 완주시로 승격될 가능성이 있고, 이렇게 된다면 전주시와 완주군의 통합 협상 과정이 한 차원 달라질 것으로 보인다.

2013년 전주-완주 통합 주민투표 결과에 따라 통합이 무산되면서 잠잠했던 통합논의가 9년이 지난 2022년 지역 정계를 중심으로 재논의되고 있다. 2022년 6월 1일 치러진 제8회 전국동시지방선거에서 전주시장으로 당선된 더불어민주당 우범기 후보가 전주-완주 통합에 긍정적으로 나가고 있기 때문. 실제로 우범기 후보는 당선 후 지역언론과의 인터뷰에서 다음 지방선거에서는 통합전주시장을 뽑게 될 것이라고 말하기도 했다. 그러나 이와 관련해 완주에서는 통합 정치적 악용 말라며 날선 반응을 보이고 있어 실현 여부는 여전히 오리무중인 상태이다.

그와중에 한 완주 시민단체는 내년 총선 전 투표를 목표로 통합을 추진하고 있으며, 낙선운동까지 펼치겠다고 밝혔다.

3. 쟁점[편집]

---

또 하나의 화제가 있다면 완주군 관할이면서도 전주시와 김제시 사이에 끼어있는 이서면 관할 문제를 꼽을 수 있다. 이 지역 주민들은 완주군청을 가도 반드시 전주 시내를 경유하게 되는데다가 전주시의 영향으로 완주군의 다른 읍면과 일체화 되지 못하고 생활에 여러 불편함이 많이 발생하고 있다. 지리로 김제시와 근접하기 때문에 일부는 김제시 편입을 바라는 의견도 있다. 전주시와 완주군이 통합될 경우 이서면도 통합시에 포함되어 행정구역과 생활권이 맞지 않는 현상을 면하게 되기 때문에 이 지역은 전주든 김제든 통합에 적극적인 편이다. 전북혁신도시의 완주군 지역이 유일하게 이서면에 자리잡고 있는 점도 영향을 끼칠 것으로 여겨진다.

2017년 6월 전북도의회 질의에서 송하진 전북도지사[7]는 김제와 전주의 통합은 어렵고, 완주와 전주의 통합이 무산된 이유는 완주군의 반대 때문이라고 언급하였다.

2017년 이후, 통합 논의는 계속 이루어지고 있지만, 통합 결렬 이후 진전은 없다. 양 지자체의 장이 초선인데다가 워낙 민감한 사안이기 때문이다. 완주군은 시 승격을 추진하더라도, 완주군은 '시 승격은 별개의 문제이며 군민들이 원할 경우 언제든지 통합을 추진할 수 있다' 는 통합 가능성을 열어둔 공식 입장을 유지하고 있다. 게다가 현 완주군수는 전주와 완주의 통합투표 과정에서 전라북도 행정부지사를 지냈다.

완주군은 전주시에 위치해 있거나, 전주와 하나로 뭉쳐 있는 완주의 각종 정부기관을 이전하거나 분리하는 정책을 추진 중인데, 이것이 통합을 멀어지게 한다는 의견도 있으나, 추후 통합 시 새롭게 신설될 전주시 일반구의 기관으로 이용할 수도 있다. 혹은 전주시청보다 규모가 조금 큰 완주군청을 시 청사로 정하고, 기존 전주시청을 일반구들 중 한 곳의 청사로 정할 수 있다.[8]

시내버스 도색은 2009년부터 전주시 독자도색을 사용한다. 그런데 둘을 통합하면 새로 바꿔야 한다는 점도 있으며[9], 명칭을 전주시로 할지 완주시나 완전시로 할지 논란도 있지만, 만약 통합을 한다면 예전 역사들을 토대로 볼 때는 전주시로 갈 가능성이 높다. 일반구의 경우, 기존 전주시의 덕진구와 완산구에 1~2개의 일반구가 설치될 가능성이 높으며, 국회의원 지역구는 기존의 전주 갑, 을, 병과 완무진장에서 완산, 덕진(갑, 을, 병에서 경우에 따라서 갑, 을로 분구될 수 있음) 고산, 완무진장(가칭)으로 되거나 남원.무주.진안.장수로 될 수도 있다.[10]

4. 전망[편집]

---

4.1. 낙관론[편집]

---

전주시와 완주군은 통합 청주시 출범 이전 구 청주시와 청원군의 관계와 유사한 점이 많다. 청원군에 둘러싸였던 구 청주시처럼 전주시도 완주군에 둘러싸여있다는 점, 전주시와 완주군은 청주시와 청원군의 관계처럼 서로 동일된 생활권을 갖추고 있다는 점[11]이 비슷하다. 원래 같은 전주군이었다가 1935년 전주군 전주읍만 전주부(1949년 전주시로 개칭)로 승격하여 분리되고, 잔여 지역이 완주군으로 지금까지 이어져 왔다.#

2014년 이후로는 중앙 정부도 시군간 통합을 선호하고 있으며, 전라북도도 통합을 적극 지지하고 있다. 또한, 완주군의 늘어나는 인구는 군내 인프라로 이미 감당하기 어려우며, 실질적으로 완주군은 산업시설과 인구는 많지만, 오래전부터 전주에 상업/문화적 기능을 의지할 수밖에 없는 지역이다. 이러한 상황 덕에 향후 전북혁신도시 발전의 수혜를 공유하기 위해서는 완주군도 결국은 통합을 선택할 수밖에 없을 것으로 전망된다는 것이다. 하지만, 아직도 반대 입장을 굽히지 않고 있는 고산권 주민들을 설득하는 것이 필요한데, 이 경우에는 이들이 받아들이기를 꺼리는 혐오시설에 대해 전주시 측에서 안 세우겠다는 약속을 끝까지 지키고, 상대적으로 박탈감을 느끼지 않도록 챙기는 것이 중요할 것이다.

지방의 인구가 계속 감소하면서 소멸로 가고 있고 전주-완주도 예외가 아닌만큼 규모의 경제를 위해서 통합으로 몸집을 키울 필요성이 높아지고 있다.

또한 전주, 완주는 같은 생활권이라 주민들끼리 위화감 같은게 거의 없어서 완주군민에 대한 차별이나 소외는 과장된 우려에 가깝다.

아니면 워낙 반대 여론이 센 고산권만 바라는 대로 옛 고산군으로 독립·환원시키는 수도 있다. 그러나 고산권 인구가 1만명을 조금 넘는 수준에 불과해서 단독 행정구역으로 편성하기 모호하다는[12] 점이 문제다. 인구가 2만명을 넘지 못하면 읍을 설치하지 못하는 등 여러 문제가 많다.

4.2. 비관론[편집]

---

시간이 지날수록 완주군청 측에서는 굳이 전주시와 통합할 필요 없다는 분위기가 강해지고 있다. 일단 재정적으로 완주군은 전라북도 내에서 전주, 군산, 익산 다음으로 재정 규모가 크고 관내에 전주3공단, 현대자동차 전주공장, KCC 등 대기업 사업장이 있어 전국 군 단위 지자체 중 유일하게 재정 규모가 1,000억을 넘는 고장이다. 외지인이 뿌리는 관광 수입이 전부인 전주나 산업 인프라는 물론 관광 인프라도 전무하여 인구 30만마저 붕괴된 익산, 현대중공업과 한국GM의 엑소더스로 두산인프라코어 등 남아 있는 일부 대기업과 중소기업 산단으로 연명하며 새만금하나로 수십년째 행복회로만 돌리는 군산보다 오히려 사정이 나은 편이다. 게다가 전북혁신도시 사업이 마무리 단계에 이르면서 재정 규모는 앞으로도 더욱 확충될 전망이다. 그럼에도 인구는 전주의 7분의 1이며 군산, 익산과는 3분의 1 수준이라 군민 1인당 재정은 이들 시 지역보다 더 많다. 이런 재정적 여유로 완주군은 각종 인프라를 확충시킬 수 있었고 전북 인구가 유출되는 와중에도 완주 인구는 소폭 증가하고 있다.[13]

전주시와 통합한다면 당장 지금보다 전체적 재정은 늘어날지 몰라도 1인당 재정은 완주군 시절보다 대폭 깎인다. 게다가 통합할 경우 선출될 단체장은 완주권보다 인구가 6배 많은 전주권 눈치를 살필 수밖에 없을 것이고 그렇게 되면 완주권 주민들은 완주군 시절보다 더 소외될 것이라는 시각도 있다.

통합 찬성측에서는 구 청원군에서 늘어난 인구수를 바탕으로 자체 시 승격[14]을 주장했지만 유입인구를 중심으로 통합에 긍정적인 사람들이 늘어나서 청주-청원 통합이 성사된 사례를 들며 산업단지와 혁신도시 영향으로 인구가 늘고 있는 완주군도 이런 흐름을 탈 가능성이 있다고 주장한다.

하지만 반대측에서는 전주와 청주의 차이점을 간과한 것이라고 반론한다. 보통 통합 찬성측은 전주와 완주의 관계를 구 청주와 청원의 관계와의 유사성에 주목하는 경우가 많은데 사실 전주와 완주의 관계는 구 청주와 청원보다는 전주·완주와 마찬가지로 통합이 좀처럼 안 이뤄지고 있는 목포·무안과 더 유사한 측면이 많다. 지리적으로 청원군의 경우 한가운데에 있는 구 청주시를 둘러싸고 있는 도넛 형태로 기형적인 배치였다. 이때문에 읍면간 유대가 비교적 느슨했고 구 청주시로 역량이 쏠릴 수밖에 없었다. 반면 전주와 목포는 각각 완주군, 무안군에서 남서쪽에 치우친 위치이며 이 때문에 완주에서는 고산면, 무안군에서는 무안읍이라는 구심점이 존재하며 이들을 중심으로 한 반대측의 결속이 상대적으로 쉬울 수밖에 없다.

경제력으로도 구 청주는 통합 이전부터 각종 기업 입주로 2차 산업(공업 등)이 발달하여 그 생산성을 토대로 재정이 탄탄한 곳이었지만 전주와 목포는 그렇지 않다. 목포는 공업이라고는 거의 찾아볼 수 없고 그나마 해안지역이라 1차 산업인 어업에 의존할 수밖에 없는 사실상 순수 소비도시로 자체 경제력이 매우 떨어지고 전주는 소도시에서나 볼 법한 관광업 원툴의 산업 구조로 인해 지역 내 총 생산으로 전주 인구의 반도 안 되는 여수시에 따일 정도이며, 통합시 되려 완주군이 빨아먹힐 것을 걱정해야 할 정도다.

통합으로 전주의 시세를 등에 업고 발전한다는 주장도 의구심을 불러일으키고 있다. 비록 특출나게 내세울 만한 관광 자원은 없을지라도 각종 기업 입주로 산업을 발전시켜 대도시로 발전해 나가려는 청주시와는 대조적으로, 중점 사업인 전주역 첫마중길이나 국제슬로시티만 봐도 전주는 뒤떨어진 산업구조를 개편하고 대도시로 발전하려고 노력하기보다는 시민의 불편을 초래하면서까지 관광객 중심의 행정을 펼칠 정도로 관광도시로서의 현재에 안주하려는 경향이 강하다.

자치권을 반납해야 하는 점 또한 완주군 입장에서는 거부감을 느끼게 하는 요인이다. 전주시가 통합 이후 광역시로 승격되면 몰라도 승격 가능성 자체가 극히 낮기 때문에 십중팔구 기초자치단체로 남을 텐데 기초자치단체는 산하에 지자체를 둘 수 없다. 다시 말해, 완주 지역민을 대변할 법적 기구가 사라지는 것이다. 이의 폐해를 잘 보여주는 사례가 벌교이다. 벌교읍은 보성군 읍면 중 가장 인구가 많은 곳이고 독자성이 큰 곳이지만 자치권이 없어서 꼬막축제 예산 삭감 같은 지역의 이익에 반하는 정책에도 별다른 정치력 행사를 못하고 질질 끌려다녀고 있다.

전주시는 통합 인센티브로 전주시청 용진읍 이전과 2구 분구를 내세우지만 전자는 완주 인구의 주축을 이루는 이서면, 봉동읍, 삼례읍에겐 별 이득이 없고 후자는 기초자치단체만도 못한 일개 하위 행정구역 수준이라 지역에 돌아가는 혜택이 늘어나는 것도 아니다. 과거 울산처럼 통합으로 광역시가 되어 전북권이 받는 몫 자체가 2배로 뻥튀기되지 않는 한[15], 완주군민 과반이 통합에 찬성할 이유가 없다.

2013년 실시되었던 주민투표에서 통합 부결로 결론난 이유는 완주군의 반대도 있었지만, 통합 찬성측의 지나치게 안이한 대응도 영향을 끼쳤다. 통합 찬성측은 반대측의 주장 및 우려에 이렇다 할 반박 및 대책을 제시하지 못한 채 통합에 따른 정부 인센티브[16]나 광역시 승격[17]을 두루뭉실하게 설명하는 데에 그쳤으면서 구 청주시와 청원군의 통합 성사 등을 거론하며 결과를 낙관하는 안이함을 보였고, 결국 주민 투표에서 보기 좋게 빗나가고 말았다. 청주·청원의 상황이 전주·완주의 상황과는 상당한 차이가 있다는 걸 무시한 점이 뼈아쁜 결과를 초래한 것이다.

같은 생활권이라고 해서 주민들 간 동질감이 마냥 강한 것 또한 아니다. 수원화성 화장장 분쟁, 수원군공항 이전 분쟁, 수원화성 영토분쟁, 대구경산 버스노선 분쟁, 대구경산 물 분쟁 등 같은 생활권이라도 이렇게 분쟁이 잦으며 전주·완주 역시 지역 부동산 카페에서 통합을 놓고 양 주민간 언성을 높일 정도로 험악한 사이를 보이는 사례가 존재하는데 주민들끼리 위화감 같은게 거의 없다는 말은 지나친 낙관론이다.

고산권만 분리시키는 방안 역시 불가능하다. 구 고산군의 인구 전체를 다 합쳐도 고작 약 13,000명인데 이 정도만 가지고 단독 지자체로 만들기는 매우 어려우며[18] 무엇보다 전주권이라고 해서 마냥 통합에 호응하는 분위기가 강한 것도 아니다.[19]