18세 선거권

1. 개요[편집]

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十八歲 選擧勸

만 18세 이상에게 선거권을 부여하는 것이다. 기존 선거법의 선거권 부여 연령이 만 19세 이상이었기 때문에 이를 만 18세로 하향해야 한다는 주장이 있어왔지만, 보수 정당(당시 자유한국당)의 반대로 번번이 무산되었다.[1] 그러다가 2019년 12월 27일, 공직선거법 개정안이 국회를 통과하면서 국내 선거 연령도 만 18세로 하향되었다.

역사적으로 1987년 9차 개헌 당시 통일민주당은 개헌 원안에 18세 선거권 하향조정을, 민주정의당은 20세 선거권 유지를 주장했었다. 하지만 당시 협상 과정 중 결국 실패했고 그 후 장장 30여 년만에 18세 선거권이 부여됐다. 오랜 기간동안 수면 위로 올라올 때마다 격론이 오가며 뜨거운 감자로 남았던 이슈였지만, 막상 법안이 통과될 때는 반대 여론이 들끓거나 크게 이슈화되지도 않은 채 꽤나 싱겁게 통과되었다.

대한민국에서 18세 선거권이 부여된 뒤 처음 시행된 선거는 2020년 4월 15일에 실시된 제21대 국회의원 선거/2020년 재보궐선거이고, 18세 선거권 부여 이후 최초로 치러진 대선은 2022년 3월 9일 제20대 대통령 선거이다. 20대 대선이 역대 가장 적은 득표율 차이가 나타난 대선이니만큼 선거권 연령을 1년 하향한 것의 영향력이 크게 작용했다고 봐도 과언이 아니다.

2022년 6월 1일에 치러진 제8회 전국동시지방선거 기준으로 2004년 6월 2일생까지 선거권이 부여된다.

2. 논쟁이 제기된 배경[편집]

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2.1. 토론 전적[편집]

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학교 현장과 학생들은 선거권 연령 하향을 맞을 준비가 되어 있는지, 또 연령 하향 후 학교현장에 어떤 변화가 있는지 논의하는 토론회를 열었다. #

제주도에서는 제주특별자치도선거방송토론위원회와 공동으로 '2018 제주특별자치도 사회적 자본 토론대회'가 개최되었다. '18세 선거권 하향 조정 필요한가?'를 주제로 한 이번 토론회에는 도내 10개 고등학교 17개 팀(2인 1팀)이 참가했다. #

2.2. 발언[편집]

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조희연 교육감이 선거 연령 하향을 주장했다. #

3. 해외의 사례[편집]

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한국은 경제개발협력기구(OECD) 국가 중 유일하게 선거연령이 19세였다. 중앙선거관리위원회에 따르면 OECD 34개 회원국 가운데 미국ㆍ영국ㆍ프랑스ㆍ일본 등 32개국의 선거연령은 18세다. 일본은 지난 2015년 선거연령을 20세에서 18세로 하향조정하면서 성년연령도 18세로 낮추는[2] 민법 개정을 추진하고 있다. 오스트리아는 선거연령이 16세로 OECD 회원국 중 가장 낮다. 전 세계적으로도 한국보다 투표 연령이 높은 국가는 대만ㆍ싱가포르 등 14개국에 불과하다.

다른 나라의 선거 연령을 살펴보자.

3.1. 스코틀랜드[편집]

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독립 투표에 16세와 17세 학생도 참여했다.

3.2. 오스트리아[편집]

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고령자가 청장년보다 더 많아서 2008년 선거 연령을 16세로 인하했다.

3.3. 미국[편집]

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Amendment XXVI

Section 1. The right of citizens of the United States, who are eighteen years of age or older, to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of age.

Section 2. The Congress shall have the power to enforce this article by appropriate legislation.

베트남 전쟁과 68 혁명의 여파로 개정되었다. 그 전까지는 수정 헌법 제14조에 의해서 21세 이상에게만 부여되었는데, 징집 연령은 18세라서 18 - 21세 인구는 의무는 있는데 권리는 없는 모순이 있었다.

1971년 3월 23일 연방 하원을 통과했고[3] 대부분의 주에서 비준하여 같은 해 7월 1일부터 발효했다.[4]

3.4. 북한[편집]

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선거연령은 17세이고 투표의무제에 공개투표이다. 후보자는 한 명이고 찬성/반대표가 있는데 반대표를 할 경우에는 정치범수용소에 끌려갈 각오를 해야하기 때문에 찬성률 100%라는 특징을 가지고 있다. 애초에 북한은 극도의 부패한 국가기반이기 때문에 반대표가 많이 나와도 어떻게 해서든 조작을 할 것이다.

4. 찬반[편집]

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4.1. 찬반을 논하기에 앞서 고려할 점[편집]

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대한민국을 포함한 전 세계 대부분 국가의 법은 사람의 기본 자격을 부여하는 주요한 근거로 '나이'를 두고 있으며, 18세 선거권 역시 이와 관련된 논란이라 할 수 있다. 하지만 이로 인해 발생하는 문제가 있는데, 나이가 '성년'과 '미성년'을 나누는 근거가 될 수 있지만(서술의 편의상 '찬반을 논하기에 앞서 고려할 점' 문단에서 언급하는 '성년'과 '미성년'은 특정 법률이 요구하는 책임 능력을 가졌느냐(성년), 가지지 못하였느냐(미성년)를 의미하는 것으로 한다), 그와 별개로 꼭 특정 연령대의 사람이라 해서 법이 기대하는 판단 능력이나 책임 능력을 갖추고 있다고 볼 수는 없다는 것이다. 때문에 명백히 법률에서 규정하는 법적 연령의 기준과, 사회적 통념에 의해 형성된 연령 기준은 항상 다를 수 있으며, 이는 법적 기준과 사회적 통념이 괴리될 수 있다는 것을 방증한다.

시민들의 일상 생활에 있어, 연령에 부여되는 책임능력으로 인해 논란이 크게 발생하는 상황으로는 세대분리, 투표권 및 피선거권, 성적 자기결정권 등이 꼽힌다.[5]

세대분리의 예를 든다면, 결혼한 자는 결혼한 순간부터 세대분리가 이루어진다. 대한민국 민법 제807조에 따라 18세 이상이 될 것이다.[6] 즉, 결혼만 한다면 18세부터 세대분리를 할 수 있다. 하지만 딱히 소득이 없는 성인의 경우, 30세 이상부터 세대가 분리된다[7]. 즉, 소득이 없어 부모의 돈으로 놀고 먹어도 누구는 결혼을 했다는 이유로 세대 분리가 되고 누구는 세대 분리가 안 된다는 말이다. 물론 결혼으로 인해 발생하는 법적 의무와 책임 범위가 넓어지기 때문에 이런 차이가 생겼으나, 똑같은 소득 수준에서도 세대 분리 기준이 12년이나 차이나는 것은 물론 심지어 소득이 없다는 이유 하나만으로 세대 분리에 있어 민법상 성인(19세) 기준보다 11년이나 더 필요한 것은 충분히 차별적이라 볼 수 있다.

성적 자기결정권 부분 또한 그러하다. 대한민국은 대한민국 형법 제305조를 통해 성적 자기결정권을 규정하고 있다.[8] 형법 제305조를 기준으로 했을 때, 13세 미만의 사람은 성적 자기결정권이 없으며(형법 305조 ②)[9], 13세 이상 16세 미만의 사람은 상대가 19세 미만이어야 성적 자기결정권이 있는 것으로 본다(형법 305조 ②). 그나마 똑같은 연령대에서 금지되는 '형법 305조 ①'이라면 모를까, 단순히 한쪽이 성인이냐 아니냐로 범죄 유무가 갈리는 '형법 305조 ②'는 불합리해 보이는 구석이 있다.

보다 쉽게 예를 들면 중학교 1학년(13세)이 고등학교 3학년(18세)과 성행위하는 것은 되지만, 중학교 3학년(15세)이 대학교 1학년(19세)과 성행위하면 미성년자 의제강간에 해당된다. 오히려 전자의 연령 차이가 후자의 연령차이보다 큼에도 전자는 합법이고 후자는 불법이 되는 것이다. 보다 극단적인 예를 들 수도 있는데, 중학교 2학년(14세)과 성행위가 포함된 연애를 하던 고등학교 3학년(18세)의 경우, 해가 바뀌면 각자 중학교 3학년, 대학교 1학년이 되기에 성행위를 1년간 하면 안 된다. 이 문제는 형법 305조 ①에 해당하는 경우도 마찬가지라, 초등학교 5학년(11세)와 성행위가 포함된 연애를 하던 초등학교 6학년(12세)는 형사미성년자라서 처벌은 받지 않지만 원칙적으로 해가 바뀌면 1년간 성행위를 하면 안 된다.[10] 세부적으로 따져보면 굉장히 비합리적이다. '미성년자를 성적 착취에서 보호해야 한다.'라는 사회 통념에 의해 실시되고, 또 유지되고 있는 법률이지만, 세부사항을 따져보면 사회 통념에 배치되는 경우가 여럿 발생하는 것이다.

18세 선거권 역시 비슷한 맥락을 겪는다. 18세 선거권이 시행되기 전에는 공직선거법 제15조에 의거해 19세 이상만이 선거권을 가지고 있었다.[11] 이는 19세 이상을 성인으로 규정하는 민법과 무관하지 않다. 그런데 여기서 또한 의문이 발생한다.

2018년 6월 까지만 해도 금치산자라는 것이 존재했다. 금치산자는 공직선거법에 의해 선거권을 박탈당했다.[12] 이 금치산자의 부여는 엄청 까다롭고 어려워서 중증 정신질환자, 중증 치매환자, 중증 알콜중독자 등에게나 부여되는 것이었으며, 이를 반대로 풀이하면 중증 미만 정신질환자나 치매환자, 알콜중독자(한정치산자)는 선거권을 가지고 있었다는 것이다. 그렇다면 여기서 '19세보다 고작 1살 어리다 해서, 한정치산자보다 판단능력이 떨어지는가?' 라는 의문을 가질 수 있게 된다.

이는 2020년 들어 더 심화되게 되는데, 동년 선관위는 피성년후견인도 선거권이 있다는 유권해석을 내렸다.[13] 피성년후견인은 종래의 금치산자를 대체하는 개념이다. 즉, 중증 정신질환자, 중증 치매환자, 중증 알콜중독자 등도 선거권을 가지게 되었다는 것이다. 따라서 '19세보다 고작 1살 어리다 해서, 정신질환자와 치매환자보다 판단능력이 떨어지는가?' 라는 의문은 물론이거니와, '법적으로 명백히 제한능력자로 인정되는 피성년후견인도 선거권이 있는데, 같은 제한능력자인 미성년자는 왜 선거권을 가질 수 없는가?' 라는 의문이 발생하게 된다.

따져보면 더 황당한 경우도 있다. 공직선거법에서는 1년 이상의 징역, 금고형을 받고 형기를 살고 있는 범죄자의 선거권을 박탈하고 있다.[14] 이거야 당연한 것이나, 이를 통해 알 수 있는 것은, 형기가 끝나면 선거권이 회복된다는 것이다. 여기서 '19세보다 고작 1살 어리다 해서, 아동을 잔인하게 강간해 10년 형을 선고받은 아동 강간범이나 일면식 없는 사람을 살해해 20년 형을 선고받은 살인범보다 판단능력이 떨어지는가?'라는 의문이 발생하게 된다.

물론 선거권은 헌법상 국민의 기본권에 속하기 때문에 중범죄 전과자, 책임능력이 전무한 피성년후견인에게도 주어지는 것이다. 피성년후견인도 대한민국의 국민이고, 전과자도 형기를 마쳤다면 역시 적법한 대한민국 국민이기에 보통선거의 권리가 보장되어야 하는 것이 원칙이다. 하지만 19세 미만 미성년자도 역시 대한민국의 국민이며, 특히 성년 언저리에 있는 청소년(18세, 17세 등)이라면 중범죄 전과자, 피성년후견인보다 판단능력이 더 있다고 볼 근거 또한 없지 않다. 결국, 18세 선거권은 법적 기준과 사회적 통념이 괴리된 현상으로 볼 수 있는 것이다.

4.2. 찬성론자들의 주요 의견[편집]

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18세는 청소년을 대표할 수 있는 집단으로서 충분히 정치적 결정을 할 능력이 있고, 민주주의의 발전을 위해서도 선거 연령을 낮추는 것은 중요하다. 청소년이 자신의 삶에 영향을 주는 문제에 대해 선거 참여를 통해 영향력을 행사할 수 있게 하는 것은, 국민의 기본권을 향상시키고 정치에 관한 관심에 저조한 것과 같은 문제와 맞닿아 있다.

그리고 18세는 고등학생만 있는 것이 아니다. 틀:대한민국의 주요선거를 보자. 일년 중 마지막 선거인 전국동시지방선거도 6월 초에 있어 그 때의 18세 고등학생의 수는 전체 18세의 절반보다 조금 안되고,[15] 이 외의 선거는 더 일찍 치러지기 때문에 당연히 고등학생이 아닌 사람이 더 많다. 고등학교를 졸업한 이들 중 투표일보다 생일이 나중인 이들은 개정 이전 기준인 19세를 적용되던 시기 투표권을 행사할 수 없는 상황이 발생해왔다.[16] 운전면허, 술/담배 등 다른 법률이 정의한 성인의 기준 연령 기준인 18세로 통일시키는 것이 합리적이다.

또한 의무만 있고 권리가 없다는 것이 18세 선거권 찬성 쪽의 주장이다. 18세에는 공무원법에 의해 공무원임용이 가능하며, 부모 혹은 보호자의 동의만 있다면 결혼이 가능한 나이이며, 납세의 의무, 병역의 의무를 질수 있는 나이이기도 하다. 만약 인격적으로 성숙하지 못하고 선동을 당할 수 있다는 이유만으로 선거권을 주어선 안된다면 지금 18세에게 부여되는 각종 의무도 없애야 하는 것이 옳다는 것이 이 주장의 주요 내용이다.

또한 편향된 언론, 가짜 뉴스, 극단 성향의 유튜버 등 다양한 통로로 잘못된 가치관을 지닌 사람은 18세의 청소년보다 현 투표권자가 훨씬 많다.[17] 당장 극단주의자들의 커뮤니티에서 오로지 쾌락을 위해 비하, 비난 용어를 거리낌없이 사용하고, 광주 민주화 운동, 대구 지하철 참사를 조롱하는 인간 쓰레기 짓을 하는 이들도 당당하게 투표권을 행사한다. 따라서 "선동을 잘 당한다.", "잘못된 가치관을 가질 수 있다."는 이유로 투표권을 주는 것에 반대한다면 반대론자들이 말하는 "올바른 가치관"이 어떤 것인지를 규정해야 하고, 그리고 그 가치관에 부합하지 않는 이들에게도 투표권을 주어선 안 된다. 그런데 그런 주장을 하게 된다면 어떤 반응을 보일까?[18] 18세 선거권이 부적합하다는 이유 중에서 "선동을 잘 당해서, 가치관이 올바르지 않아서 투표권을 주어선 안 된다."라는 주장은 "70대 이상 노인네들은 배운게 없이 무식해서. 똑같은 당만 찍어대서 투표권을 주지 말자."는 주장과 다른 것이 있는가?

그리고 미숙하기 때문에 정치를 해선 안 된다면, 과연 19세 이상의 성인은 성숙한 사람이라고 간주할 수 있는지 조차도 의문이다. 성인들은 성숙했기 때문에 범죄를 저지른 것인가? 물론 성년 범죄자들은 지은 죄에 대해 죄가 확정된다면 그 때부터 일정기간 동안 참정권에 제한을 받는다. 하지만 그들이 범죄자가 되기 이전까지는 엄연히 참정할 수 있는 것이다. 성년이라고 해서 과연 성숙한 사람인지 확정할 수 없는데 그런데도 성년이라는 이유만으로 정치를 할 수 있다면, 18세도 똑같이 정치할 수 있다.

한편, 소위 선진국이라고 하는 대다수의 국가들은 18세를 성인으로 간주한다. 이에 18세 선거권을 지지하는 이들 중에는 한국의 성년 기준도 선진국을 따라가서 아예 18세를 성인으로 간주하고, 따라서 18세인 사람은 '성인'이기 때문에 참정할 수 있게 해달라고 주장하기도 한다.[19]

또한 반대론자들은 학교가 정치의 장이 될 것이라고 우려하지만, 학교만 정치에 장이 안될 이유가 없을 뿐더러 모든 국민이 정치에 관심을 가지고 열띤 토론과 참여를 할수록 민주주의가 실현될 수 있다. 그렇기에 오히려 어려서부터 정치와 투표에 관심을 가진다면 이것은 좋은 현상이다.[20]

4.3. 반대론자들의 주요 의견[편집]

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18세는 고등학생이 포함된 집단으로, 이들은 아직 인격적으로 성숙되지 않고 가치관의 혼란을 겪고 있는 시기이다. 더군다나 대입에 매진해야 할 때인 만큼 책임이 따르는 정치적 결정을 하기에는 준비가 부족하고 미숙한 상태라고 볼 수 있고, 게다가 이들에게 선거권을 주는 것은 학교 현장의 정치적 중립이 훼손되는 등 여러 가지 부작용을 가져올 수 있다고 우려된다.

18세의 경우 19세 미만의 미성년자로 분류되어 여러가지 법적 보호를 받고 있는데[21] 판단력이 부족하다는 이유로 보호를 받으면서 투표를 할 판단력은 충분하다는 주장은 모순에 가깝다. 18세에 선거권을 주는 국가들은 대부분 성인이 되는 연령도 18세로 성인이 되자마자 그에 따른 책임과 의무도 동시에 부여되지만 한국의 경우 선거권은 주어졌음에도 성인 기준은 그대로 19세로 유지된 상태여서 권리만 주어지고 그에 따른 성인으로서의 책임과 의무는 부여되지 않고 있는 상태이다.

가장 주된 반대 근거는 18세에 선거권을 줄 경우 학교가 정치의 무대가 될 가능성이 높다는 점이다. 일명 교복 투표 반대. 찬성론자들은 OECD국가 중 한국 외의 국가는 모두 19세 전에 선거권을 준다는 것을 이유로 들지만, 각국의 고등학교 졸업년도는 다르기에 이를 고려해 "고등학생에게 선거권을 주는 나라"라는 말로 바꿀 경우 이에 해당하는 숫자는 더 적어진다.[22]

그 개인의 인격적인 성숙도로는 18세와 19세가 별 차이가 없어보이지만, 고등학생과 졸업생이 주위 환경으로부터 받는 사상적 압력은 차원이 다르다. 고등학생은 인격적으로 성숙하지 않았을 뿐 아니라 교육제도에 의해 교사의 수업활동을 교사의 교육목표에 따라가야 하는 신분인 바, 교사는 학생의 사상적 지향에 대해 지대한 영향력을 행사한다. 그래서 교사의 정치적 중립성은 언제나 여타 공무원과 마찬가지로 엄격하게 보장되어 왔으나, 그런 상황에서도 인헌고등학교 사상 강요 사건과 같이 정치적 중립성이 훼손되는 일이 벌어지는 것이 대한민국의 현 상황이다. 그런 상황에서 고등학생에 선거권이 주어진다면 교사의 정치적 중립성 훼손 문제는 더욱 심각해지고, 학교가 교사의 정치 사상을 재생산하기 위한 이데올로기적 국가기구로 기능하지 않으리라는 보장이 없다.

18세 선거권 찬성론자들은 으레 이 선거권과 함께 학생들에 대한 '선거 교육'이 이루어져야 한다고 주장한다. 이 선거 교육이란 단순히 투표를 언제 어디가서 하고 도장을 어떻게 찍는지를 가르쳐주는 것이 아니라, 정당과 후보의 공약을 어떻게 평가하고 어느 후보를 지지하는 지의 사고에 대한 교육을 말한다. 그러나 주입식 교육문화를 가진 우리나라에서 일방적인 정치교육을 겪는 것은 건강한 정치사회화를 오히려 방해한다. 편향된 청소년 정치교육은 학생들을 미래의 유권자 정도로만 치부하고, 특정 세력의 지지층으로 키운다는 문제가 있다. 그러나 보다 근본적인 문제로는, 이러한 교육이 대화와 타협의 민주주의 정신을 훼손한다는 것이다.

모든 학생에게 정치적으로 절대중립인 정치교육을 할 자신이 없다면, 학생들이 어느 정당을 지지할 지 사고하는 능력을 교사가 주도해 육성하게끔 하는 것은 지극히 위험하다. 특정 교사 또는 특정 교원의 집단이 교육당국의 시야 바깥에서 정치적으로 편파된 교육을 하는 것을 원천봉쇄할 수 없다면, 고등학생에게 선거권을 주는 것은 정치적 중립 위반의 동기를 더욱 부풀리는 것에 불과하다.

"친구들은 모두 투표를 했는데 나만 생일이 늦어서 투표를 못했다."와 같이 생일이 늦어 투표를 하지 못한 것에 대한 박탈감과 소외감을 유발할 수 있다.[23] 기존의 19세 선거권 체제에서도 일어났던 문제였으나 18세 선거권 체제에서는 닫힌 사회+강한 집단주의를 보이는 고등학교의 특성 상 문제가 더 심각해지는데, 집단 따돌림과 놀림 등 학교폭력과 연결되거나 학교폭력의 원인이 될 우려가 있기 때문이다. 여느 닫힌 사회에서 볼 수 있듯 '다름'은 곧 다수자의 '죄목'이 된다.

그리고 완전반대가 아니라, 학제[24] 및 민법을 개정하여 18세 선거권을 제한적으로 동의하는 바리에이션도 있다. 이러면 6세가 되는 해의 다음해 3월[25]에 초등학교에 입학하게 되며, 18세가 되는 해의 다음해 1월(혹은 2월)[26]에 졸업하게 된다. 최근에는 부모가 적극적으로 조기 교육을 시키기 때문에 초등학교를 1년 일찍 입학해도 상관이 없는 경우가 많아졌다.

굳이 학제개편까지 가지 않아도 19세가 되는 해의 1월 1일을 기준으로 하는 방안도 고려할 수 있다. 위의 반대측 논거들이 대부분 만 18세이면서 아직 고등학교에 재학 중인 학생들이 선거권을 갖는것에 대한 우려를 표하고 있지 만 나이로는 19세가 되지 않았지만 연 나이로는 19세가 되는 자들, 즉 고등학교 졸업을 목전에 둔 사람들이 선거권을 갖는 것에 대한 반대는 없는 만큼, 문제의 핵심은 아직 공교육을 마치지 않은 만 18세 고등학생들이 선거권을 갖는 문제이기 때문이다. 설령 고등학생이더라도 유급이나 입학유예 등으로 법적 연령은 이미 성인이 된 사람들의 선거권에 대한 사회적 인식은 관대하다. 즉 지금 사회의 인식은 만 18세는 되었는데 아직 고등학교는 졸업하지 않은 사람에게 선거권을 주는 것에 거부감이 있지 만 19세의 생일이 아직 안 지났지만 만 19세가 되는 해의 1월 1일을 넘겨 고등학교를 2월에 졸업할 예정인 사람, 즉 연 나이로 19세에 진입한 사람에게 선거권을 주는 것에는 반대가 없다. 물론 만 나이가 공식적으로 쓰이는 나이이기는 하지만 청소년 보호법 등에서도 위와 같은 19세가 되는 해의 1월 1일이 청소년에서 벗어나 성인으로서의 권리가 주어지는 기준으로 사용되고 있다. 이를 선거 연령에도 적용할 수 있는 것이다. 즉, 연 나이를 선거연령에도 적용하자는 주장이다.

5. 결말 및 향후 전망[편집]

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결국 2020년 21대 총선부터 만 18세 선거권은 적용되었다.

한번 늘린 복지를 다시 축소하기가 어렵듯이, 만 18세들에게 한번 부여한 선거권을 다시 빼앗는 것은 어려울 것으로 보인다. 위에서 언급된 연 나이 적용이라는 대안 또한 윤석열 정부 들어서 음주 등에서도 연 나이라는 개념자체를 폐기하려고 하고 있기 때문에 반전이 없는 이상 사실상 적용이 어려울 것으로 보인다.