독일/정치
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1. 개요[편집]
세계에서 가장 합리적이고 민주적인 헌법이라 당대에 불렸던 바이마르 헌법을 만들어냈다. 특히 신성 로마 제국에서부터의 연방제 경험에서 우러나오는 연방제 정치 제도는 해당 분야에서 매우 선진적인 것으로 손꼽힌다. 대표적인 것이 독일식 정당명부제다. 이 제도에 대해서는 해당 문서 참고.
현재 독일은 양원제, 의원내각제(의회제) 기반으로 하는 공화제 국가다. 입법부는 연방의회(연방하원)와 연방상원으로 구성되어있으며, 연방의회에서 선출된 연방총리[2]를 중심으로 연방내각이 구성된다. 여기에 명목상의 국가원수인 연방대통령은 5년 임기의 간접선거로 선출된다.
2. 정당[편집]
"정당은 모든 공공분야에서 국민의 정치적 의사형성에 동참하며, 이를 통해 여론형성에 영향을 주고, 정치교육을 고무심화시키며, 시민의 적극적인 정치참여를 지원하며, 공직을 맡을 수 있도록 능력있는 시민을 길러내고, 후보자 공천을 통해 연방과 주, 지방선거에 참여하며, 정책적 개발로 의회와 정부에 영향을 주고, 국가의사 형성과정에서 자신들이 세운 목표를 실현하며, 국민과 국가기관사이를 지속적이고 역동적으로 이어준다." - 독일의 정당법 1조
전 세계 각국의 정당정치는 대체로 뒤베르제의 법칙을 따라 단순다수대표제는 양당제로, 비례대표제는 다당제로 나타나는데, 독일은 단순다수대표제와 비례대표제가 적절한 비율로 혼합된 만큼[3] 비례대표제만을 채택한 국가들처럼 수많은 정당이 난립하지 않고 6~7개의 한정된 수의 정당만이 원내에 진입하고 있다. 특히나 1949년 독일연방공화국 건국 시점부터 현재까지 중도우파 CDU/CSU[A]와 중도좌파 사회민주당이 양대 수권정당으로서 기능하며 어느 정도 양대 정당의 우위도 존재한다. 그 사이에서 자유주의를 표방하는 자유민주당은 전통적인 제3당으로서 좌우 거대 양당과 번갈아 손잡으며 연립정부의 균형추 역할을 해왔으며, 1980년대에 등장한 동맹 90/녹색당이 자유민주당과 함께 양당의 연정 파트너 역할을 수행해왔다. 거대 양당을 제외한 이 두 당의 정치적 성장과 세력 유지에는 연동형 비례대표 선거제가 큰 역할을 하였는데, 실제로 녹색당은 비례대표 의원 수가 훨씬 많으며 자민당은 지역구 의석 없이 100% 비례대표 의원만으로 구성된 원내교섭단체다.
한편, 1990년 통일 이후 여러 차례 정계개편을 통해 구 동독 공산당의 후신인 좌파당이 자리를 잡았으며, 2010년대 들어서는 독일을 위한 대안이 극우 포퓰리즘 정당으로서 급성장하였다. 그래서 2020년대에는 6개의 정당이 중심이 되는 의회 구도가 형성되었다.
연방 정치를 주도하는 6개 당 이외에는 지역별 자유주의 유권자들이 단체를 결성하여 정당으로 발전한 자유 유권자가 바이에른주와 작센안할트주 의회에 진출해 있다. 또 남슐레스비히 유권자 연합은 선거법 특례조항을 적용받아 봉쇄조항에 구애받지 않는 덕에 연방의회에 1석을 보유하고 있다. 기타 원외 정당으로는 독일 공산당, 독일 해적당, 생태주의 민주당, 독일 가족당, 독일 민족민주당, 독일 중앙당 등이 있다.
오랫동안 유럽의 대국 독일의 양대 정당으로 활동해온 사민당과 기민련이지만, 이 두 당의 당원 수는 상당히 적은 편이다. 2019년 기준 사민당은 42만 6천 명, 기민련은 41만 5천 명으로 각각 독일 인구의 0.5% 수준이다.[4] 인구가 훨씬 적은 이웃나라 오스트리아 인민당 당원이 더 많을(60만) 정도다.
3. 입법부[편집]
독일의 입법부는 연방의회(연방하원)와 연방상원의 양원제인데, 미국이나 일본 등과 달리 두 기관은 상위 기관이 없는 별개의 기관이다. 실질적인 역할은 연방의회에 집중되어있으며, 연방상원은 연방주 사이의 합의제 기관에 지나지 않는다. 물론 그렇다고 영국처럼 하원이 마음만 먹으면 상원을 패싱할 수 있다는 의미는 아니다. 모든 법률은 결국 연방상원을 통과해야하며, 절차적으로 연방하원은 상원과 반드시 합의하여야 한다.
3.1. 연방의회[편집]
자세한 내용은 독일 연방의회 문서를 참고하십시오. Bundestag
대다수 법안은 연방의회에서 통과되며, 내각의 불신임, 예산의 심의 및 의결 등은 연방의회의 고유 권한이다. 이러한 권한 차이가 뚜렷하기 때문에 제도적으로는 양원제이지만 실질적으로는 단원제로 보기도 한다.[5]
3.1.1. 연방의회 선거[편집]
자세한 내용은 독일 연방의회 선거 문서를 참고하십시오. 자세한 내용은 역대 독일 연방의회 선거 문서를 참고하십시오. Bundestagwahl
3.2. 연방상원[편집]
자세한 내용은 독일 연방상원 문서를 참고하십시오. Bundesrat
연방상원은 독일의 헌법기관중의 하나로 일반적인 양원제 의회에서의 상원(Upper House)로 작용하고 있다. 연방상원의원은 총 69석으로 미국의 연방상원이나 일본의 참의원과 달리 직접 선거에 의해 뽑히는게 아닌 간접선거에 의해 연방을 구성하는 16개 연방주에서 파견한 각 주 정부의 대표로 이뤄진다.
이렇기에 유럽의 일반적인 의원내각제 국가에서 하원이 상원에 비해 우위에 위치해 있고 독일의 경우에도 이런 경향이 커질수 밖에 없다. 모든 법률은 하원에서 만들어지지만 상원의 경우 국민의 기본권이나 각 주의 이해에 영향을 미치는 재정 및 입법 활동에 대해 거부권이 부여된다.
4. 행정부[편집]
4.1. 총리 선출과 내각 구성[편집]
자세한 내용은 독일 총리 문서를 참고하십시오. 자세한 내용은 독일 정부 문서를 참고하십시오. 하원 선거를 통해 새로운 하원이 구성되면 하원의원들이 연방총리를 선출한다. 그렇기에 통상적으로는 하원 다수당에서 총리가 나온다. 물론 이론적으로 다수당이 아닌 다른 당들이 일제히 연합해서 그 중에 가장 큰 당의 대표를 총리로 추대하는 것도 가능하고 실제로 그런 적도 몇 번 있다. 제1당이 다른 작은 당(주로 제3당, 가끔은 제2당)과 교섭해서 연립정부를 구성하기로 합의한 뒤 제1당 당수가 총리로 추대된다. 그러면 총리가 연정 파트너가 된 당의 당수를 부총리로 지명하고 연정 협상에서 결정된 대로 자기 당과 부총리의 당에 장관직을 배분한다. 각 장관직과 정부 부처에 대해서는 독일의 국가행정조직을 참조.
한편 독일은 다른 의원내각제 국가에 비해 내각의 권한이 상당히 강력하다. 예를 들면 다른 나라의 내각제에서는 의회가 해산하는 즉시 모든 각료가 사퇴하지만[6], 독일에서는 의회가 해산되어도 내각이 유지되며, 내각불신임안을 제출하려면 다음 총리 및 내각에 대한 구성안을 같이 제출해야 한다. 이 때 불신임안에 제시된 다음 총리는 대체로 제1야당 대표이므로 현직 총리 vs 야당 대표 간 총리직을 건 표 대결이 진행되는 셈이다. 가결될 경우 (불신임안에 총리 후보자로 명시된) 야당 대표가 자동적으로 총리에 오르며, 부결될 경우 현직 총리가 자리를 유지한다. 일명 “건설적 불신임 제도”라 하는데, 다당제가 정치적 혼란을 가중시킨다는 비판을 제도적으로 보완해 성공한 것이다. 이렇게 강력한 독일의 내각 제도를 두고 "내각 우위 내각제"(독일식 내각제)라고 한다. 이런 제도 덕에 내각불신임안이 발의된 적이 1949년 독일연방공화국 건국 이래 64년동안 단 두 번(1972년, 1982년)이었고 불신임안이 가결된 건 단 한차례다(1982년[7]). 이렇게 된 것은 온갖 정당들이 의회 의석을 차지하던 바이마르 공화국 시절에 야당, 특히 나치당과 공산당이 합작해 심심하면 불신임안을 때려 내각을 폭파시키고 정국 혼란을 일으키는 일이 잦았기 때문이다.
또한 독일에서는 총리 스스로 불신임안을 발의하는 것도 가능하다.(...) 이 역시 실제 사례가 있다.(2005년[8]) 이 사례는 총리와 내각이 위기를 맞은 상황에서 선수를 쳐 정국을 전환하기 위한 경우였다.
4.2. 연립정부와 그 경우의 수[편집]
관련 문서: 대연정(독일) 선거제도 등의 영향으로 독일 선거에서는 의석 과반을 확보하는 정당이 거의 나오지 않아 연립정부가 당연시된다. 연정의 역사가 오래되다 보니 독일의 연정들은 그 형태도 다양하며 각각 관용적인 별칭까지 지니고 있다. 정당의 상징색으로 정당명을 대체하여 색의 조합으로 칭하는 것이 일반적이다. 이 경우 다수파트너를 소수파트너보다 앞에 부른다. 가령 이번에 새로히 집권한 노르트라인베스트팔렌 주의 기민련-녹색당 연정정부는 주의회에서 기민련의 의석수가 녹색당보다 많으므로, 흑록연정이라 부른다. 물론 일반 대중들 사이는 물론이거니와 언론에서 조차 별칭이 빈번히 사용되며, 타국의 국기나 과일의 색채와 연관지어 지칭하는 별칭이 많다.
독일 연정 조합을 집대성한 독일어 위키백과 문서 2개(문서1, 문서2)를 기준으로, 각각의 경우의 수를 별칭과 함께 도표로 정리하면 다음과 같다. 다만 아나키즘 성향의 독일 해적당이 군소정당으로 전락하며 사실상 사장된 경우의 수는 이하 내용에서 제외하였다[9].
현재의 연방정부 연립정부 구성은 다음과 같다.
최근 진행했던 2021년 독일 총선의 연립정부 경우의 수는 다음 항목(선거 이전, 선거 이후) 참고.
5. 사법부[편집]
자세한 내용은 독일/사법 문서를 참고하십시오. 6. 대통령[편집]
자세한 내용은 독일 대통령 문서를 참고하십시오. Bundespräsident
연방대통령의 임기는 5년으로 중임할 수 있다. 연방대통령은 연방의회 및 각 주 의회에서 추천한 자로 구성되는 연방회의(선거인단)에서 선출하며, 선출 즉시 관습적으로 모든 당적을 버리고 무소속으로 취임한다.[22] 내각책임제 국가라 대통령에게 큰 권한은 없지만, 연방하원에 연방총리 후보를 추천하고 임명하며, 연방총리의 제청에 의해 연방장관을 임명하고, 연방총리의 필살기인 하원해산 요청에 응해 하원 해산(및 조기 총선 실시)을 명령할 수 있다. 하지만 여기까지는 실제로는 거의 총리의 요청을 그대로 승인하기 때문에 큰 힘을 발휘하지 못한다. 그나마 연방대통령의 재가를 받아야 법률을 시행할 수 있기 때문에 사실상 가장 강력한 권한은 거부권 행사라고 할 수 있을 텐데, 이것도 함부로 실행하지 않고 대부분은 의회를 통과한 그대로 승인해주고 있다. 어쩌다 거부권 행사를 하면 그게 대통령으로서 적절한 결정이었는지를 놓고 논란이 벌어질 정도니 말 다했다. 결국 실권은 거의 없고 거의 외국 귀빈과 상호 방문하고 국민들에게 덕담해주는 정도의 구실을 한다고 보면 된다. 그래도 엄연히 국가정상이고 독일 국민들을 상징하는 존재이기 때문에 물로 취급해도 된다는 의미는 아니다. 실례로 러시아의 침략을 받은 우크라이나가 과거 우크라이나와 러시아간 휴전협정을 주도했던 슈타인마이어 대통령의 우크라이나 방문을 거부하자 외교적 문제로 발화된바 있다. 우크라이나는 반대로 숄츠 총리의 방문을 요구했지만, 2개월이나 더 지난 후 프랑스 마크롱 대통령, 이탈리아 드라기 총리가 함께 우크라이나를 방문하자고 하기 전까지 우크라이나 방문을 무기한 연기한 바 있다. 독일 국민들도 우크라이나의 입장은 어느정도 이해가 가지만, 독일 대통령에 대한 무시는 독일 전체에 대한 외교적 결례라는 여론이 대다수였다.[23]
2012년 2월 17일에는 대통령인 크리스치안 불프가 사의를 표하고 물러났다. 2008년에 니더작센의 주지사 직을 역임하던 중 자택 구입에 불법 사채를 쓴 혐의가 불거졌기 때문인데,[24] 이 때문에 전임자인 호르스트 쾰러[25]에 이어 두 번째로 임기 중 불명예 퇴임한 독일 대통령이 되고 말았다.[26] 후임으로는 2009년에 불프와 경합하다 낙선했던 무소속 정치인 요아힘 가우크가 유력시되었고, 2012년 3월에 개최된 연방의회 상하원 합동 투표에서 찬성 991표로 80.4%의 압도적인 지지를 얻어 당선되었다.
2017년 이후 프랑크발터 슈타인마이어가 대통령으로 재임 중이며, 2022년 재선에 성공하였다.
7. 지방자치[편집]
독일은 연방제 국가이기 때문에 각 주의 정치와 행정권은 연방정부와 분리되어있다. 검찰도 경찰도 각 주 별로 별도로 설립되어 있어서, 연방검찰청은 별 권력도 없고 연방경찰청은 테러 등으로 인한 국가적 안보 사태나 출입국 관리만 담당한다. 그 외의 사항은 각 주의 검찰조직 및 경찰조직이 전담한다. 다만 미국과 같은 극단적인 연방체제는 아니다. 사법권의 경우에는 미국처럼 연방법원체계와 별도로 각 주에 3심 법원체제가 따로 존재하는 것이 아니고, 1심은 군/시법원이, 2심은 주법원이 맡고 3심은 연방법원이 판단하는 구조이다. 각 주마다 주헌법이 별도로 존재하기도 하지만, 형법과 민법은 연방법이고 모든 법정 분쟁의 최종심도 연방법원이기 때문에, 민법 조항에서 허용한 몇몇 예외를 제외하고는 주의회가 건드릴 수 없다. 다만, 각 주 예산과 재산세, 지역건설교통, 경찰, 교육, 공공주택, 토지관리, 수자원 등은 기본법에 의해 주의회의 권한으로 보장되어있다. 즉 미국처럼 어떤 행동이 범죄인 주가 있고 아닌 주가 있다던지, 법인세와 최저임금이 천차만별이라던지 같은 일은 없다.
주 정부는 연방정부처럼 내각제로 운영되어, 주의회 의원 선출도 연방의회 선출 방식과 거의 동일하다. 주의회 선거로 주의회가 구성되면 그 의원들이 내각을 꾸리고 주 총리를 선출한다. 주 정부는 연방정부와 달리 단원제로 운영된다. 전국적으로 지방선거를 동시에 치르는 것은 아니며, 각 지역에 따라 치르는 연도가 다르다. 선출방식은 연방의회와 비슷한 연동형 비례대표제이지만, 바덴뷔르템베르크처럼 1인 1표제를 하거나 바이에른처럼 개방명부식 비례대표제를 택하는 주도 있는 등 주마다 조금씩 다르다.
위 연정 문단에서 설명한 연정 조합들이 각 주 정부에서 실제로 운영되고 있는 현황을 살펴보면 다음과 같다.
독일도 지역갈등이 존재하여, 사민당이 우세한 북부 주들과 기민련이 우세한 남부 주들이 정치적으로 대결하는 구도였지만 통일 이후 메르켈 시기를 거치고 전국적으로 고르게 녹색당이 부상한 이후로는 사실상 사라졌다. 물론 대신 지역이기주의는 여전히 존재한다. 또한 독일은 이름만 연방제 국가인 것이 아니여서 연방 정치와 주 정치가 구분되어있고 실제 선거 결과로도 증명된다.
한편 주보다 하위의 지자체의 의원들은 주 의회와 마찬가지 방식으로 선출되지만 지자체장은 직선으로 뽑는 경우가 많다. 대부분 결선투표제를 시행한다. 현의 수장인 현지사는 직선이 아닌 주 정부가 임명한다.
7.1. 역대 독일 주지사[편집]
주지사가 아닌 주 총리로 번역하기도 한다. 원어인 Ministerpräsident(영어 Minister-president)가 주 정부 내각을 통솔한다는 의미를 지니기도 하고, 선출 과정도 주 의회에서 선출된다는 점에서 주지사보단 주 총리가 좀 더 정확한 번역일 수 있다.
8. 유럽의회 선거[편집]
유럽의회의 의석은 총 705석이며 이 중에서 96석이 독일에 배분되어 있다. 유럽연합에서 인구가 가장 많은 국가답게 의석도 가장 많다.
독일의 유럽의회 선거는 전국단위 정당명부 비례대표제이며, 연방의회 선거나 주의회 선거와는 달리 봉쇄조항이 없다. 본래는 독일의 유럽의회 선거에서도 5% 봉쇄조항이 있었지만 2011년에 연방헌법재판소에서 위헌으로 결정되어 3%로 기준선이 하향되었다. 그러나 헌재는 2014년에 이마저도 위헌이라고 판결내렸고, 그래서 봉쇄조항이 완전히 사라졌다. 이론적으로 0.6% 이상을 득표하면 1석 이상을 확보하는 것이 가능하다.
[1] 수치가 높을수록 언론 자유가 있는 국가다. 언론자유 최상은 100점, 언론자유 최악은 0.00점, 2013년 이전 자료는 수치가 넘어가는 것도 존재한다. https://rsf.org/en/index [2] 독일어로 남성총리는 Bundeskanzler, 여성총리는 Bundeskanzlerin로 부른다. 여성명은 실상 쓰이지 않았지만 메르켈이 총리가 되면서 바뀌었다.[A] A B 정확히는 정당이 아니라 기독교민주연합과 기독교사회연합의 공동교섭단체 겸 선거연대. 두 정당은 바이에른 주에서는 기독교사회연합이, 그 이외 15개 주에서는 기독교민주연합이 활동하며 철저히 활동 지역을 분담하는 자매정당 관계이다. 연방 단위에서는 한 명의 공동 총리 후보를 결정하여 함께 선거를 치를 정도로 사실상 하나의 정당처럼 움직인다. 이렇기 때문에 현지 여론조사에서도 CDU/CSU 또는 Union이라는 이름으로 묶어서 하나의 보기로 물어보는 경우가 대부분이다.[3] 한국이나 대만의 경우에도 혼합되어있지만 비례대표의 비율이 너무 적어 양당제가 된다.[4] 참고로 2022년 기준 대한민국 더불어민주당의 권리당원이 약 117만 명, 국민의힘 책임당원은 2022년 기준 약 79만 명이다.[5] 사실 세계적으로 상원이 중시되는 나라가 드물다. 상원이 주목받는 곳은 이탈리아, 미국, 일본, 폴란드 정도다.[6] 그리스처럼 무조건 사퇴해야 하는 경우도 있고, 의회해산 시에도 과도 정부로써 자리를 지킬 수 있기도 하다. 그러나 자리를 지키더라도 정치적 판단을 요하는 결정이 어려워진다. 한국의 정치 제도에 비유하면 대통령 권한대행 체제라 할 수 있는 상태이기 때문이다.[7] 헬무트 슈미트 내각이 자민당의 배신으로 붕괴하고, 그 결과로 헬무트 콜 내각이 출범하게 되었다.[8] 게르하르트 슈뢰더 총리가 의회해산을 시전하기 위해 셀프 불신임결의안을 냈다. 독일에서는 총리의 자의적 의회해산이 인정되지 않으며, 총리 신임안 부결(= 내각불신임결의) 이후 21일 내에 새 내각이 구성되지 않을 경우에 한하여서만 의회해산이 가능하기 때문. (헌법 제68조제1항)[9] 해적당이 살아있었던 시절 관용명으로 불리던 연정이 딱 하나 있었는데, 파프리카 연정(사민당-녹색당-해적당)이라고 한다. 이념적으로는 녹색당이 사민당과 해적당의 중간에 위치하는 형태.[10] 중도보수 연정이라고도 불린다.[11] konservativ-liberale Koalition 이라고도 불린다.[12] Rot-gelbe Koalition 이라고도 불린다.[13] Grün-gelbe Koalition 또는 Zitruskoalition 라고도 불린다.[14] 단, 이 경우에는 녹색당이 연정을 주도할 경우에만 사용된다. 기민련이 주도할 경우엔 흑록연정이라 불린다.[15] 녹색당이 주도하는 연정일 경우 Kiwi-Koalition라고 불린다. 녹색당이 사민당의 지위를 위협하는 현재에는 대연정을 비틀어 GrüKo라는 명칭도 쓰이고 있다.[16] 아프가니스탄 연정이란 단어도 쓰였으나, 현재는 아프가니스탄의 정권 교체로 쓰일 수 없게 되었다.[17] 또는 Afghanistan-Koalition[18] 독일에서 가장 흔한 연정인데도 불구하고 별명이 없다.[19] 아무래도 주황색/노란색 대신 파란색이 들어간 신호등은 이상하므로, 감비아 국기 색깔을 따라 Gambia-Koalition라고 불리기도 한다.[20] 워낙에 바이에른 주에만 등장하는 특이한 케이스다보니 바이에른연정 Bayernkoalition 이라 불리기도 하고 바이에른 지역 탄산음료인 슈페치의 로고 색에서 따와 Spezi-Koalition이라고 부르기도 한다.[21] 연방의회 내 의석수 순으로 정렬[22] 독일은 나치의 기억 때문에 포퓰리즘으로 당선돼 독재자가 탄생할 가능성이 큰 대통령 직접선거를 실시하지 않고 있다. 물론 아돌프 히틀러는 대통령 선거가 아니라 의회를 장악하면서 독재자(총리를 맡고 있던 중 대통령이 되어 둘 다 겸임한 것. 총통이라 부른다.)가 된 것이었지만 독일은 그때의 기억 때문에 선동 정치인의 집권 가능성을 줄이려고 여러 곳에 여러 가지 안전장치를 두고 있다. 다만 역시 나치로 홍역을 치렀고 내각제에 가까운 권력 구조를 가지고 있는 오스트리아는 그냥 대통령 직선제를 실시한다.[23] 게다가 슈타인마이어는 이미 휴전협정을 비롯 2014년 이래로 지속된 우크라이나-러시아 사태와 관련하여 푸틴을 선의적으로 본 것과 과소평가한 것에 대해 공개 사과를 한 뒤였다.[24] 사업가인 지인에게 사실상 무이자로 거액의 돈을 빌린 것이 언론에 의해 밝혀졌다.[25] 2004년에 부임한 기민련 출신 대통령. 2009년에 재선 되어 2선 대통령이 되었지만, 2선 된 지 1년도 안 되어 아프가니스탄 방문 중 군사 작전을 독일의 이익에 빗대어 연설했다가 신나게 까이고 자진 사퇴했다.[26] 하필이면 둘 다 기민련 출신[27] 주의회 내 의석수 순으로 정렬